Co robi Europa dla swoich mniejszości?

Ochrona praw mniejszości była ważnym przedmiotem troski Rady Europy, która stanowiła pewnego rodzaju „przedsionek” Unii Europejskiej dla krajów Europy Środkowej i Wschodniej na początku lat dziewięćdziesiątych. Wiele artykułów Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (EKPC) pozwala chronić prawa mniejszości. Szczególnie artykuł 14 zabrania dyskryminacji z pobudek etnicznych lub religijnych.

 

 Virginie Lamotte, Co robi Europa dla swoich mniejszości?

Tocząca się tego lata dyskusja na temat Romów pozwoliła na nowo ujawnić kwestię integracji mniejszości narodowych w Europie. Jednak ten szczególny przypadek nie powinien sprawiać, abyśmy zapominali o innych mniejszościach, znajdujących się poza krajem swojego pochodzenia i mających również trudności z obroną swoich praw. Jaką rolę odgrywa wobec nich Unia Europejska? Jak chronić ich specyfikę i wspierać ich integrację, szanując zarazem ich narodową niezależność?

W traktatach europejskich narodowa różnorodność wysuwa się na pierwszy plan jako bogactwo ludzkie i kulturowe. Jednakże integracja mniejszości narodowych jest zawsze źródłem dyskusji. Dotyczy ona w istocie zagadnienia narodu i granic zmieniających się w historii. Ci, którzy byli w jednym miejscu większością, w innym stają się mniejszością, gdyż mapa Europy przekształciła się znacznie w trakcie ostatniego stulecia. Na Zachodzie mniejszości zwane regionalnymi nie wiążą się z innym państwem – z wyjątkiem mniejszości niemieckich w Belgii, w Polsce i w Danii – a przyjęta przez niektóre państwa polityka decentralizacji pozwala tym mniejszościom podkreślać swoją specyfikę. Na Wschodzie Europy dopiero po upadku bloku komunistycznego poszczególne państwa, odkrywszy na nowo swoją niezależność, znajdowały oparcie w europejskich instytucjach. Owe instytucje towarzyszyły im w politycznej przemianie, której częścią była integracja mniejszości. Toteż państwa członkowskie przyjęły cały szereg dokumentów, aby chronić prawa i dziedzictwo tych grup. Tymczasem nigdzie nie podano jasnej definicji, co powinniśmy uznawać za mniejszość narodową.

Jedynie w propozycji dodatkowego protokołu do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, dotyczącego osób należących do mniejszości narodowych (Zalecenie 1201 z 1993 roku) Rada Europy definiuje „mniejszość narodową” jako grupę osób, które: „przebywają na terytorium danego kraju i są jego obywatelami; utrzymują od dawna mocne i trwałe więzi z danym państwem; mają szczególne cechy etniczne, kulturowe, religijne lub językowe; są wystarczająco reprezentatywne, chociaż mniej liczne niż reszta ludności danego państwa lub regionu danego państwa; są ożywiane chęcią zachowania ogółu tego, co stanowi ich tożsamość i wspólnotę, a zwłaszcza kulturę, tradycję, religię albo język”.  

   Ankieta_ID=201852#

Ponieważ tego protokołu nigdy nie przyjęto, definicja pozostała nieoficjalna. Preambuła do Konwencji ramowej o ochronie mniejszości narodowych (1995) głosi tylko: „pluralistyczne i prawdziwie demokratyczne społeczeństwo powinno nie tylko szanować etniczną, kulturalną, językową i religijną tożsamość każdej osoby należącej do mniejszości narodowej, lecz także tworzyć odpowiednie warunki pozwalające im wyrażać, zachowywać i rozwijać tę tożsamość”. Zaproponowana definicja nie została również wyraźnie przypomniana w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej (2000), która na pierwszym planie stawia pojęcia braku dyskryminacji i prawa do poszanowania różnorodności kulturowej, językowej i religijnej. Bilans: dokumenty wypowiadają się o mniejszościach powściągliwie.

Od chwili rozszerzenia w 2004 i 2007 roku mniejszości nie występują w bieżącym programie europejskich działań, chociaż liczne mniejszości istnieją obecne w państwach członkowskich europejskiej Piętnastki. Wraz z ostatnio przyjętymi państwami to zagadnienie nabrało nawet nowego wymiaru, gdyż tamtejsze mniejszości odgrywają jeszcze ważniejszą rolę wśród większości w swoich krajach, a ich korzenie mogą wiązać się z sąsiednim państwem. Chodzi na przykład o Węgrów ze Słowacji, Rumunii i Serbii, o Turków z Bułgarii, o Polaków z Litwy, Ukrainy i Białorusi, ale także o mozaikę na Bałkanach. Mniejszości narodowe mogą na drodze integracji zyskiwać wsparcie ze strony organów międzynarodowych i europejskich, a szczególnie Rady Europy (dzięki wprowadzeniu w Zycie Konwencji Ramowej, jeżeli określone państwo ją ratyfikowało) oraz Wysokiego Komisarza OBWE do spraw mniejszości narodowych.

Oprócz mniejszości narodowych w Europie żyją liczne mniejszości zwane etnicznymi, narody bez własnego terytorium. Romowie są przykładem najbardziej znanym, ale nie jedynym. Inne przykłady mniejszości etnicznych to Lapończycy w Szwecji, Norwegii, Finlandii i Rosji, Kaszubi w Polsce albo Serbołużyczanie w Niemczech, a niektóre spośród nich, choćby Liwowie na Łotwie, liczą sobie zaledwie garstkę przedstawicieli.

Granice zaczęły określać, kim jesteśmy, kim powinniśmy być i jakie powinny się stawać nasze stosunki z sąsiadami. Od początku budowania Europy połączonymi gospodarczymi i politycznymi środkami zburzyliśmy fizyczne granice. Jest nadzieja, że gdy już zapory padły, poczucie „życia razem” ujawni się i pozwoli łagodzić postrzeganie narodowych tożsamości wzbogacających się nawzajem. Czy jednak można powiedzieć, że integracja europejska jest siłą napędową dla integracji mniejszości? Co postawiła ona sobie za cel w tym obszarze? Chociaż wiele drzwi otworzono, pozostaje dużo do zrobienia.

 

Claire Guillardeau, Mniejszości i rozszerzenie Unii Europejskiej – polityka różnorodności

W 1993 roku Rada Europejska ogłosiła tak zwane „kryteria kopenhaskie” wstępowania i przyjmowania do Unii Europejskiej. Wśród kryteriów politycznych jest zagadnienie „poszanowania i ochrony praw mniejszości”. 1 grudnia 2009 roku Traktat o Unii Europejskiej, zmodyfikowany przez Traktat Lizboński wymienia „prawa osób należących do mniejszości” wśród wartości UE (artykuł 2 Traktatu), które każde państwo kandydujące powinno szanować (artykuł 49 Traktatu). W jakiej mierze zagadnienie mniejszości rzuca światło na przemiany polityki rozszerzenia Unii Europejskiej?

Ochrona praw mniejszości była ważnym przedmiotem troski Rady Europy, która stanowiła pewnego rodzaju „przedsionek” Unii Europejskiej dla krajów Europy Środkowej i Wschodniej na początku lat dziewięćdziesiątych. Wiele artykułów Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (EKPC) pozwala chronić prawa mniejszości. Szczególnie artykuł 14 zabrania dyskryminacji z pobudek etnicznych lub religijnych. Co więcej, w 1995 roku Rada Europy opracowała Konwencję ramową o ochronie mniejszości narodowych, która nakazuje państwom sygnatariuszom chronić mniejszości, nie tworząc jednak praw, na które obywatele mogliby się bezpośrednio powoływać jak w przypadku EKPC. Poszanowanie dla EKPC jest również zapewnione dzięki Europejskiemu Trybunałowi Praw Człowieka (ETPC), organowi Rady Europy, który ma siedzibę w Strasburgu. W swoim postanowieniu z 18 stycznia 2001 roku Trybunał podkreślił, że miedzy państwami Rady Europy powstaje zgoda co do konieczności poszanowania specyficznych potrzeb mniejszości.

Ten kontekst wyjaśnia włączenie „poszanowania i ochrony praw mniejszości” do kryteriów kopenhaskich, które są wyrazem stawianych przez Unię Europejską politycznych warunków, znacznie powściągliwszych przy rozszerzeniu o Grecję, Hiszpanię i Portugalię. W informacjach o każdym kandydującym kraju, przedstawionych w komunikacie „Agenda 2000”  z 1997 roku Komisja Europejska przypomniała te kryteria i przeanalizowała systematycznie kwestię mniejszości w krajach kandydujących. To samo czyniła w późniejszych raportach. Na przykład ochrona mniejszości była jednym z ograniczeń podkreślonych w wypadku Łotwy i Słowacji, dwóch kandydujących państw, które zostały „oblane” w 1997 przy pierwszej fali rozszerzenia, zanim ponownie wzięto je pod uwagę w 1999 roku. Co więcej, w raporcie z 2000 roku Komisja podkreśliła konieczność polepszenia sytuacji ludności romskiej w Bułgarii, Republice Czeskiej, na Węgrzech, w Rumunii i na Słowacji. W ramach partnerstwa akcesyjnego i programu PHARE zostały podjęte działania wspierające romską ludność.

„Wspólnotowy dorobek” w kwestii mniejszości nie jest już tylko kryterium politycznym, ale wchodzi odtąd w skład zagadnień uwzględnianych przy wstępnych negocjacjach z państwami kandydującymi. Pozostają jednak dwa obszary napięć. Po pierwsze nie istnieje ścisła definicja mniejszości. To poszczególne rządy definiują, co pozwalają chronić międzynarodowe i europejskie normy.

Po drugie, cztery państwa członkowskie (Francja, Grecja, Belgia i Luksemburg) nie podpisały jeszcze wyżej wspomnianej Konwencji ramowej. Ogólnie można stwierdzić, że „stare” państwa członkowskie nie poddały się – jak „nowe” i kandydujące – monitoringowi aby zapewnić poszanowanie i ochronę mniejszości u siebie. Stąd zarzut „dwóch wag i dwóch miar” wobec stosowania kryteriów dotyczących praw mniejszości. Taka krytyka jest często formułowana przez kraje kandydujące i wyraziła się również w raporcie Open Society Institute. Istnieją jednak pewne zabezpieczenia. Od 1999 roku wszystkie państwa członkowskie mogą podlegać sankcjom z artykułów 6 i 7 Traktatu o Unii Europejskiej, oczywiście tylko w wypadku poważnych naruszeń. Co więcej, na podstawie wypracowanego w ostatnich latach wspólnotowego dorobku Europejski Trybunał Sprawiedliwości w Luksemburgu może chronić „prawa osób należących do mniejszości” również w „starych krajach członkowskich”.

Te przemiany pokazują, że Unia Europejska usunęła stopniowo swoje opóźnienie w kwestii praw mniejszości, przyjmując normy innych organizacji międzynarodowych i pokazując, że wzbogaciła się też dzięki procesowi rozszerzenia.

 

Kraje kandydujące

Główne mniejszości (% ogółu ludności)

Ogółem

Łotwa

Rosjanie (30%), Białorusini (4%), Ukraińcy (3%)

44%

Estonia

Rosjanie (28%), Ukraińcy (2,7%), Białorusini (1,5%)

35%

Litwa

Polacy (9%), Rosjanie (8%)

20%

Słowacja

Węgrzy (11%), Romowie (4,8 do 10%)

18-23%

Bułgaria

Turcy (9,4%), Romowie (3,4 do 7%)

15-18%

Rumunia

Węgrzy (7,8%), Romowie (5 do 7%)

13-15%

Słowenia

Chorwaci (2,8%), Serbowie (2,4%), Bośniacy (1,4%), Węgrzy (0,43%), Włosi (0,16%)

8%

Republika Czeska

Słowacy (4%), Romowie (2,3%)

7%

Węgry

Romowie (4 do 5%), Niemcy, Słowacy, Chorwaci, Rumuni

6%

Polska

Niemcy, Ukraińcy, Białorusini, Romowie

1,3%

Źródło: Komisja Europejska, Informacja o krajach kandydujących, Agenda 2000, 1997.

 

Atrakcyjność Unii Europejskiej wyjaśnia, że Unia może narzucać swoje warunki krajom kandydującym, choć czyni to w mniejszym stopniu wobec krajów już przyjętych. Zresztą doświadczenie piątego rozszerzenia, w szczególności o Rumunię i Bułgarię, „zmęczenie” rozszerzeniem i sytuacja kandydujących krajów prowadzą do wzmocnienia stawianych warunków w polityce rozszerzenia, jak podkreślają naukowcy D. Phinnemore lub G. Pridham. Odtąd wspólnotowy dorobek musi być nie tylko przyjmowany, ale również wykorzystywany i szanowany przed zakończeniem negocjacji. Poza tym jak w wypadku Rumunii i Bułgarii rozważa się wprowadzenie mechanizmów nadzoru i ochrony, mogących w razie problemów opóźnić wstąpienie do Unii.

Jakkolwiek by było, kraje Bałkanów Zachodnich, kandydujące rzeczywiście albo „potencjalnie”, muszą nie tylko przejść demokratyczną przemianę, ale także ukonstytuować się jako państwa. Wyzwania, jakie niesie ze sobą ochrona mniejszości, są zatem jeszcze większe w krajach rozdzieranych przez etniczny nacjonalizm w latach dziewięćdziesiątych. Przychodzi tu na myśl trudne współistnienie Serbów, Bośniaków i Chorwatów w Bośni i Hercegowinie, trudny powrót dawnych uchodźców serbskich do Chorwacji, mniejszości serbskie z Kosowa, Romowie z tych krajów… W Macedonii Unia Europejska odegrała istotną rolę podczas negocjowania porozumień w Ochrydzie w 2001 roku, które politycznie integrują silną mniejszość albańską, chociaż ten sukces jest jeszcze bardzo kruchy.

Kwestia mniejszości kurdyjskiej i romskiej jest również bardzo drażliwa w Turcji, która nie podpisała Konwencji ramowej. Według porozumień w Lozannie Turcja uznaje tylko trzy mniejszości: ormiańską, żydowską i grecką. Postęp nastąpił w ostatnich latach, gdy pozwolono nadawać telewizję w języku kurdyjskim, ale z bardzo licznymi ograniczeniami. W raporcie oceniającym z października 2009 roku Komisja Europejska krytykuje nadal sytuację mniejszości w Turcji.

Jeżeli chodzi o ostatni kraj kandydujący, Islandię, to Komisja zauważa w nocie z lutego 2010 roku, że obca ludność jest tam liczebnie bardzo ograniczona i ma zapewnioną ochronę prawną, chociaż Islandia nie podpisała również Konwencji ramowej.

 

Kraje kandydujące 

Główne mniejszości (% ogółu ludności)

Ogółem

Chorwacja

Serbowie (4,5%) Bośniacy (0.47%), Włosi (0.44%), Węgrzy (0.37%), Albańczycy (0.34%), Słoweńcy (0.3%), Romowie (0.21%) 

7,5%

Turcja

Kurdowie (8 do 15 milionów), Ormianie (50,000), Żydzi (25,000), Grecy (5,000).

12,9 do 24,2%

Islandia

24 000 obcokrajowców, głównie Polaków, Litwinów, Niemców

8%

Źródło: Komisja Europejska, Informacja o krajach kandydujących: Chorwacja (2004), Turcja (1998), Islandia (2010).

Podsumowując, zagadnienie mniejszości jest dobrą ilustracją, że  w polityce rozszerzenia Unii Europejskiej w latach dziewięćdziesiątych, a zwłaszcza po roku 2000 sprawdza się stawianie politycznych warunków. W związku z tym Unia Europejska może również wyciągnąć interesujące wnioski z procesu rozszerzenia. Należy też przypomnieć, że kryteria wstępowania do Unii nie są celem samym w sobie. Mają one zwiększyć bezpieczeństwo na obrzeżach Europy i polepszenie sytuacji obywateli krajów kandydujących do Unii Europejskiej.

Tłum. Małgorzata Frankiewicz

 

Materiały pochodzą z www.nouvelle-europe.eu z 13 października 2010

Virginie Lamotte, Que fait l’Union pour ses minorités?

Claire Guillardeau, Minorités et élargissement : la politique de la diversité

 

Zobacz też teksty pozostałych autorów:

Bożena Szaynok, Coraz lepsze spotkanie z Innym

Lech M. Nijakowski , Plamy na zielonej wyspie tolerancji

 

POL_TOLERANCJA_debata08.jpg

 

Skomentuj

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany. Wymagane pola są oznaczone *

*

code